刊物论著

最大限度的保护您的合法权益

国企改革中的社会稳定风险评估

2021-04-07/专业文章/ 梁枫  

一、案例:国企改制决策的“前夜”

某酒店管理集团是20世纪80年代某国有金融企业投资设立的全民所有制企业,在本世纪初改制为国有有限责任公司。该集团在全国拥有十多家酒店,在全国拥有2000多名职工。因酒店经营效益不好,连年亏损,集团总部决定引入战略投资者,将现有单一国有持股改为国有股东持有45%,民营企业持有55%。显然,上述做法将构成国有企业改制。

因历史原因,长期以来,整个酒店集团效益连年下降,但从管理层到几层职工工资、福利较高,引入民营资本后,国有企业将改为非国有企业,公司从人员构成方面,将会裁减大量冗员,招收新人;从工资结构方面,也将形成市场化的多元结构,工资及福利均将有所变动;从管理方式方面,也将呈现显著变化。而上述变化无疑将会触动现有职工由来已久的既有利益和工作状态。

企业一旦实施改制工作,其所带来的各种不确定因素和群体事件带来的不良社会影响及连锁反应,均将会对改制工作带来巨大影响。而在历史上,曾经在四川、吉林等地出现因企业改制决策及实施不当所引发的连续性、辐射性、示例性的严重社会影响,均在一定程度上凸显了社会稳定风险因素对企业改制的重大影响。

那么,在包括企业改制在内的国有企业改革过程中,如何看待和进行社会稳定风险评估呢?

二、社会稳定风险评估的“前世今生

社会稳定风险评估,是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前,对可能影响社会稳定的因素开展系统的风险调查,科学的预测、分析和评估,制定风险应对策略和预案。

回顾最近十年来,社会稳定风险评估受到党和国家的高度重视和持续推进,党中央国务院和国家相关部委在政策文件、法律法规、会议精神中,多次要求重视、开展、实施社会稳定风险评估和风险防控工作。
2009年,十七届四中全会公报要求“建立健全重大社会决策、重大工程社会稳定风险评估机制”。

2012年11月,中共“十八大”报告指出,“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。

2012年11月15日,习近平总书记在《关于全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作的讲话》中明确要求:对涉及群众切身利益的重大决策,要认真进行社会稳定风险评估,充分听取群众意见和建议,充分考虑群众的承受能力,把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。

同年,中办国办下发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》,对社会稳定风险评估的指导思想和基本要求、评估范围和内容、评估主体和程序、评估结果运用和决策实施跟踪、责任追究、组织领导等方面做出明确的规定。

三、评估国企改革社会稳定风险的合规维度

从企业角度来看,直接关系人民群众切身利益且牵涉面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项,主要是指关系到产权转让、职工身份转换、用工安置等重大利益关系调整的国有、集体企业的改革、改制。

2010年10月20日,国务院国资委发布《关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》(国资发[2010]157号),要求建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制,把社会稳定风险评估作为国有企业改制重组、产权转让、关闭破产、厂办大集体改革、分离企业办社会职能等重大改革事项执行过程中的必要环节。

因此,对于国有企业来说,在其包括改制、重组、破产及分立企业办社会职能等重大改革事项的决策过程中,必须对由上述决策可能引发的社会稳定风险组织专家进行评估,并制作社会稳定风险评估报告。

从合规角度来看,国有企业改革中的社会稳定风险评估,一般从以下四个方面来审视:

1. 实体内容方面:社会稳定风险评估的范围

根据规定,在国有企业改革实施前的社会稳定风险评估,主要包括企业内外部环境、利益相关方、改革方案、职工安置方案等重点环节和重要因素。具体来说,主要包括以下方面:

1)企业外部环境。包括宏观经济和政策环境、社会舆论环境、企业所处行业、所在地区人民群众对改革的承受能力等因素。

2)企业内部环境。包括企业经营情况、管理水平;职工观念以及对改革的接受程度,对改革紧迫性和必要性的认识;职工对引入战略投资者,特别是民营企业的认同程度;职工对改革未来的预期等因素。

3)企业管理层。包括企业管理层行为的合规性、对改革的支持程度等。

4)改制重组、产权转让、关闭破产方案、厂办大集体改革方案和决策实施程序的合规性和合理性。

5)职工切身利益。职工分流安置、劳务关系调整、经济补偿支付、社会保险关系接续和偿还拖欠职工债务、补缴欠缴的社会保险费以及离退休人员社会化管理、相关待遇落实等。

6)职工民主权利。包括维护职工的知情权、参与权、表达权和监督权,企业改制、产权转让等重大问题听取工会和职工意见,以及职工安置方案由职代会或职工大会审议通过的情况。

7)债权人合法权益。按照有关法律规定,需告知债权人或征得债权人同意的,企业在采取有关改革措施前,应当告知债权人或征得债权人同意。

8)战略投资者或产权受让方。包括其自身实业、对企业发展的战略规划、职工接受程度等。

9)其他可能存在稳定风险的事项。

从以上方面不难看出,国企改革过程中的社会稳定风险评估,除了债权人、投资者、产权受让方等机构或个人及企业所在地居民外——而这些相关方由于集体性、组织性较弱所引发社会稳定风险可能性较小,“规模效应”也往往较小,更多的风险因素来自于企业所在的职工。

一般来说,职工数量众多、在具有相对同一的集中时间,具有历史延续和现实号召的即时组织性,往往会成为引发社会稳定风险的重要因素。事实上,诸多现实案例表明,绝大多数情况下,国有企业改革因涉及职工切身利益而存在社会稳定风险。或者换句话说,国企业改革中的社会稳定风险在很大程度上主要集中在因对职工民主权利、切身利益的影响。

2. 评估维度方面:社会稳定风险评估的方法

从风险评估的操作层面,对于国企改革过程中的社会稳定风险评估,通常从以下四个维度展开:

1)合法性评估:是否符合国家有关法律法规,是否符合国有资产监管机构有关国有企业改革的政策规定。

2)合理性评估:是否符合企业未来发展需要和职工的长期利益;是否兼顾不同群体的利益诉求;是否符合社会、企业和职工的承受能力;是否可能引起不同利益群体的攀比。

3)可行性评估:是否经过可行性论证;改革和发展的人力、物力和财力成本是否在可承受的范围内;领导班子和各级负责人是否得力;职工群众是否接受和支持;实施方案是否周密、完善,具有可操作性和连续性。

4)可控性评估:是否存在引发群体性事件的隐患;是否存在连带风险和隐患;是否有相应的风险监控措施和应急处置预案。

3. 评估程序方面:社会稳定风险评估的步骤

社会稳定风险评估,一般按照以下流程进行:

1)征求听取意见。根据实际情况,可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式,就决策事项听取各方面意见。对受决策影响较大的群众、有特殊困难的家庭要重点走访,当面听取意见。听取意见要注意对象的广泛性和代表性,讲清决策的法律和政策依据、决策方案、决策可能产生的影响,以便群众了解真实情况、表达真实意见。

2)研判论证分析。分门别类梳理各方意见和情况,对决策方案的合法性、合理性、可行性和风险可控性进行全面深入研究,查找社会稳定风险点。对所有风险点逐一进行分析,参考相同或者类似决策引发的社会稳定风险情况,预测研判风险发生概率,可能引发矛盾纠纷的激烈程度和持续时间、涉及人员数量,可能产生的各种负面影响,以及相关风险的可控程度。

3)确定风险等级。根据分析论证情况,按照决策实施后可能对社会稳定造成的影响程度确定风险等级。风险等级分为高风险、中风险、低风险3类,大部分群众有意见、反应特别强烈,可能引发大规模群体性事件的,为高风险;部分群众有意见、反应强烈,可能引发矛盾冲突的,为中风险;多数群众理解支持但少部分人有意见的,为低风险。风险等级的具体划分标准由各地区有关部门予以明确。

4)撰写评估报告。评估报告应当包括评估事项和评估过程,各方意见及其采纳情况,决策可能引发的社会稳定风险,风险评估结论和对策建议,风险防范和化解措施以及应急处置预案等内容。评估报告由评估主体主要负责人签字后报送决策机关,需要多级党政机关决策的要逐级上报,并抄送决策实施部门和政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门。

4. 结果运用方面:根据评估结果确定决策实施

根据评估报告的评估结果不同,进行相应的决策和实施措施。

评估报告认为决策事项存在高风险,应当区别情况作出不实施的决策,或者调整决策方案、降低风险等级后再行决策;存在中风险的,待采取有效的防范、化解风险措施后,再作出实施的决策;存在低风险的,可以作出实施的决策,但要做好解释说服工作,妥善处理相关群众的合理诉求。

具体来说,可以分为以下四个级别:

A级事项:当前风险可控,实施过程中潜在风险较低,可付诸实施。

B级事项:当前风险可控,实施过程中存在一定潜在风险的,可付诸实施并在实施过程中密切关注并尽量化解潜在风险,做好预案。

C级事项:当前存在一定社会稳定风险,如实施可能引发一般不稳定问题的,要认真落实解决矛盾、消除风险的具体措施,待不稳定风险消除后方可实施。

D级事项:风险较大,短期内无法消除的,应暂缓实施,并考虑修改实施方案。

在实施过程中,出现社会不稳定因素的,要及时组织决策实施部门有针对性地做好宣传解释和说服工作,采取措施预防和化解社会矛盾。对群众合理诉求要妥善处理,对确实存在困难的群众要给予帮扶,对不明真相的群众要耐心解释,对无理取闹制造事端的不法分子要坚决依法处理。

四、实务:国企改制降低社会稳定风险的合规要求

回到文章开头提到的案例,在国企改制过程中,在很大程度上,降低或避免主要来自职工群体的社会稳定风险,综合考虑各种风险因素,一方面需要从法律、法规层面,在程序和实体方面做到合法、合规;另一方面更需要从现实层面,以服务于最终目标为出发点,考虑现实因素,从合理、合情角度,研究和考虑职工诉求,正面历史遗留问题,解决现实困难,消除对未来的顾虑和担心,充分维护和保障职工的知情权、参与权、表达权和监督权,才能推动改制工作顺利进行。

比如,结合现实操作进程需要,从维护和保障职工利益角度,如果可以满足以下方面的合规要求,则在很大程度将使社会稳定风险大大降低:

  • 改制方案制订过程中,充分听取职工群众意见,深入细致地做好思想工作,争取广大职工群众对改制的理解和支持。

  • 企业实施改制时必须向职工群众公布企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果,接受职工群众的民主监督。

  • 改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议,并按照有关规定和程序及时向广大职工群众公布。同时,应当向广大职工群众讲清楚国家关于国有企业改革的方针政策和改制的规定,讲清楚改制的必要性、紧迫性以及企业发展思路。

  • 改制中涉及职工安置的,应制订职工安置方案,就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相关责任,进行明确规定。职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过后,方可实施改制。同时,职工安置方案必须及时向广大职工群众公布。

无数现实案例表明,在国有企业改制过程中涉及的职工相关问题处理,仅仅从法律规定的层面是难以彻底解决的。一方面,职工受信息获取、个人认知、法律理解等因素影响,并非所有的个人诉求均能获得满足;另一方面,某些受历史条件和历史局限原因,历史遗留问题在新时期中往往难以对应解决。

因此,在此过程中,评估社会稳定风险因素需要从多维度、多侧面展开,才能确保得出一个相对全面、客观、科学的评估结果,最终促进和推动企业改制目标顺利实现。

阅读原文

手机扫一扫
分享这则文章