刊物论著

最大限度的保护您的合法权益

关于阿里巴巴滥用市场支配地位垄断案的分析与评介

2021-04-13/专业文章/ 张国栋  李太阳  

2021年4月10日,国家市场监督管理总局(以下简称“国家市监总局”)公布了对阿里巴巴集团控股有限公司(以下简称“阿里巴巴”)滥用市场支配地位案的处罚决定(国市监处〔2021〕28号)。1该决定认定阿里巴巴实施的“二选一”行为构成滥用市场支配地位,依法处以182.28亿元的罚款。由于该案处罚金额远超我国此前的反垄断案件中的罚款金额,同时也是我国平台经济领域的第一起针对滥用市场支配地位的重大行政执法案件,一经公布便引起了普遍的关注。

一、背景及概要

在我国,对于电商平台巨头“二选一”的争议由来已久。据报道,在2015年,我国另一电商巨头曾向原国家工商总局实名举报阿里巴巴的“二选一”行为。2此后,该电商巨头针对阿里巴巴的“二选一”行为提出反垄断民事诉讼,双方因为管辖问题缠斗数年,直到2019年10月最高人民法院作出裁定后,管辖问题才告一段落。3目前该诉讼仍在审理中。此次国家市监总局的处罚决定认定阿里巴巴的行为构成滥用市场地位的行为,预计也会对该诉讼的后续审理产生一定的影响。

此次国家市监总局对阿里巴巴的处罚,也并非出人意料。早在2020年12月24日,国家市监总局便发布消息,称根据举报依法对阿里巴巴实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查。4只是该案件从启动调查到最终做出处罚决定不到半年时间,比一般预想要快得多。这一方面体现了我国反垄断执法机构的执法效率,另一方面也可以体现出我国对于加强平台经济领域反垄断规制的紧迫性。

由于该案为我国在平台经济领域查处的首起滥用市场支配地位重要案件,对于其他平台企业具有非常重要的参考价值。下文对国家市监总局的处罚决定的相关内容及其后续的可能影响等予以分析和评介。

二、国内网络零售平台服务市场可界定为一个相关市场

在该案中,国家市监总局认为,网络零售平台服务市场服务平台内经营者和消费者两个群体,属于双边市场,其显著特征是具有跨边网络效应,双边用户对网络零售平台服务的需求紧密关联。因此,界定该案相关市场,需要考虑平台双边用户之间的关联影响。在从经营者、消费者两个角度分别进行需求替代分析及供给替代分析后,相关市场被界定为中国境内网络零售平台服务市场。

在调查过程中,阿里巴巴曾主张,相关商品市场应界定为B2C网络零售平台服务市场,理由是B2C网络零售平台服务与C2C网络零售平台服务在商业定位和商业模式上存在较大差异,不具有合理的替代关系。但是该意见并未被国家市监总局所采纳。

国家市监总局认为,虽然根据平台内经营者不同,网络零售可分为B2C网络零售和C2C网络零售两种模式。但是两种模式中的卖家均为平台内经营者,网络零售平台向其均主要提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务,帮助平台内经营者与消费者达成交易。因此,B2C和C2C两种网络零售模式下的平台服务并无本质区别,网络零售平台通过调整平台规则,即可以实现两种网络零售模式的转换。

此外,即使平台内的商品销售方式(如传统的网络零售模式、直播或短视频新兴网络零售模式)、商品品类方面存在差异,但是从平台的角度来看,其所提供的网络零售平台服务并不会因此产生本质性的区别。因此,将该案相关商品市场界定为网络零售平台服务市场。

值得注意的是,国家市监总局还具体分析了网络零售平台服务与线下零售商业服务,并认定两者在功能上具有一定相似性,但从替代分析角度来看,二者不具有紧密替代关系,因此,不属于同一相关商品市场。

关于地域市场,国家市监总局认为,由于中国境内平台内经营者主要通过境内网络零售平台,将商品销售给中国境内消费者。同时,中国境内消费者使用境外网络零售平台购买商品不仅面临服务语言、支付结算、售后保障等方面的障碍,还要支付一定的进口关税,且商品配送时间相对较长。加之我国对于互联网增值电信业务的资质许可限制,最终认定相关地域市场为中国境内市场。

总体而言,上述相关市场界定遵循了《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》(国反垄发〔2021〕1号,以下简称“《平台经济指南》”)中的思路。

三、平台经济领域的市场支配地位认定指标

对于“二选一”违法性的认定,国家市监总局首先认定了当事人在相关市场具有市场支配地位,并在此基础上对当事人行为的违法性进行了具体分析。

在市场支配地位认定上,当事人曾提出基于下述几点理由,主张其不具有市场支配地位:一、网络零售平台服务市场份额的衡量指标多元且不统一,不能以单一指标推定当事人具有支配地位;二、信息技术发展以及第三方支付和社会化物流等的快速发展,大大降低了平台服务的准入门槛,新竞争者持续进入并快速发展;三、新兴平台的发展促进了经营者销售渠道多元化,对单一平台的依赖性有限,降低了经营者的迁移成本。

对此,国家市监总局认为,分析认定当事人是否具有市场支配地位需对各相关因素进行综合考虑。当事人长期占有较高市场份额,且具有很高的市场认可度和消费者黏性,平台内经营者迁移成本较高,因此,当事人提出的理由不成立。

最终,国家市监总局结合当事人的市场份额(包括当事人网络零售平台服务收入的份额、平台商品交易额份额)、市场集中度(包括HHI指数、CR4指数)、当事人的市场控制力、当事人的财力及技术条件、其他竞争者对当事人的依赖度、市场进入难度以及当事人的在关联市场具有显著优势为由,认定了当事人具有市场支配地位。

综合来看,该案的分析思路、考虑因素和《平台经济指南》第十一条的规定一致。另外,在该案中,国家市监总局还将当事人在关联市场具有显著优势(即当事人在物流、支付、云计算等领域进行的生态化布局的优势)作为认定当事人具有市场支配地位的一个条件,这一点值得关注。

四、平台“二选一”行为的违法性分析

在认定当事人具有市场支配地位之后,国家市监总局结合调查确认,2015年以来,当事人为限制其他竞争性平台发展,维持、巩固自身市场地位,滥用其在中国境内网络零售平台服务市场的支配地位,实施“二选一”行为,如通过书面协议或口头要求禁止平台内经营者在其他竞争性平台开店、通过书面协议或口头要求禁止平台内经营者参加其他竞争性平台促销活动等方式,限定平台内经营者只能与当事人进行交易,并以多种奖惩措施(如减少促销活动资源支持、取消参加促销活动资格、搜索降权、取消在平台上的其他重大权益等)保障行为实施。

对于上述行为(即“二选一”行为),国家市监总局认为,限制平台内经营者在其他竞争性平台开店或者参加其他竞争性平台促销活动,形成锁定效应,以减少自身竞争压力,不当维持、巩固自身市场地位,排除、限制了相关市场竞争,损害了平台内经营者和消费者的利益,削弱了平台经营者的创新动力和发展活力。具体而言,该行为不仅排除、限制了中国境内网络零售平台服务市场竞争,而且直接限制了平台内经营者的经营自主权,削弱了商品的品牌内竞争,损害了平台内经营者利益;该行为妨碍了网络零售平台服务市场的资源优化配置,抑制了市场主体活力,限制了平台经济创新发展;同时,其也限制了消费者自由选择权和公平交易权,损害了消费者利益。 

对于当事人提出签订合作协议为平台内经营者自愿,会给予平台内经营者独特资源作为对价,属于激励性措施,具有正当理由。当事人采取限制性措施是针对平台内经营者没有按照约定执行的情况,实施有关行为是保护针对交易的特定投入所必须。但是未能得到国家市监总局的认可。

基于上述分析,最终,国家市监总局认定,阿里巴巴的行为违反《反垄断法》第十七条第一款第(四)项关于“没有正当理由,限定交易相对人只能与其进行交易”的规定,构成滥用市场支配地位行为。

五、处以巨额罚款并责令全面整改

按照我国现行《反垄断法》第四十七条的规定,在构成滥用市场支配地位的情况下,最高可处以当事人上一年度营业额10%以下的罚款,并可没收违法所得。在该案中,国家市监总局对当事人处以相当于2019年度中国境内销售额4%的罚款(计182.28亿元),并责令当事人停止违法行为、全面整改。该罚款的金额虽然较大,但是罚款所占销售额的比例(4%)相较其他案件来看并不高,而且未没收违法所得。或许这体现了某官媒的评论:“规范是为了更好发展,‘扯袖子?也是一种爱护。”5

值得注意的是,在责令当事人停止违法行为部分中,国家市监总局不仅要求当事人停止“二选一”,不得限制平台内经营者在其他竞争性平台开展经营或进行促销活动;还要求当事人:(1)限期向国家市监总局提交改正违法行为情况的报告,(2)按照《行政指导书》的要求从严格落实平台企业主体责任、加强内控合规管理、保护消费者权益等方面进行全面整改,依法合规经营,并在此后3年内每年的年底前向国家市监总局报送自查合规报告、主动向社会公布合规情况等。 

由于(2)中的《行政指导书》分别从全面规范自身竞争行为、严格落实平台企业主体责任、完善企业内部合规控制制度、保护平台内经营者和消费者合法权益、积极维护公平竞争促进创新发展五大方面提出了16条非常严格的整改要求,这不仅会对平台现有经营模式产生影响,而且还将加大当事人的合规工作负荷及相应的成本。对于其他电商平台企业而言,也可考虑参照该《行政指导书》以及《平台经济领域指南》等规定对自身的反垄断合规情况进行排查并结合排查情况采取具体措施。

六、对平台的反垄断规制仍将持续强化

除了该案外,在前不久我国反垄断执法机构曾先后两次集中发布了对平台企业的垄断行为的处罚案件,其中都有案件涉及到阿里巴巴或其旗下企业。如2020年12月14日,国家市监总局公布了对阿里巴巴投资等三家企业的经营者集中申报违法行为的处罚。62021年3月12日,我国市场监督管理总局(以下简称“市场监管总局”)一次性公布了对十起互联网经营者集中申报违法案件的处罚。7这些案件反映了我国对于平台反垄断规制日益强化的趋势。

截止目前,我国政府高层多次表态要加强对网络平台的反垄断规制,实现对网络平台的事前事中事后全链条监管,充实反垄断监管力量,增强监管权威性。如在2020年12月16日至18日中央经济工作会议上,我国就提出要“强化反垄断和防止资本无序扩张”,并对平台企业的规范作出部署。2021年1月31日中共中央和国务院印发的《建设高标准市场体系行动方案》、同年3月初“两会”的政府工作报告以及3月中旬中央财经委员会第九次会议等,都强调要加强对于平台的反垄断规制等。结合上述动向来看,一般认为,我国政府对于平台的规制思路已由此前较为宽松的“包容审慎”转变为了较严格的“强监管”。

同时,此前发布的《电子商务法》以及新发布的《平台经济领域指南》等针对电子商务及平台经济领域内的各种垄断行为做出了明确的规定。同时,正在修改中的《反垄断法》预计也将加大对于平台垄断行为的规制。8这些无疑都将进一步丰富、强化我国反垄断执法机构的执法“工具箱”。

此外,据媒体报道,国家市监总局曾于2019年双11前夕曾召集20多家我国代表性的平台企业召开“规范网络经营活动行政指导座谈会”,并表示将对各方反映强烈的互联网平台领域的“二选一”、“独家交易”行为依法开展反垄断调查。92020年双11前夕的召开的规范线上经济秩序行政指导会上,国家市监总局等再次指出了我国互联网平台领域“强迫商家‘二选一?等竞争失序问题突出”,并且要求互联网平台企“不得滥用市场优势地位排除限制竞争。不得实施滥用市场支配地位、垄断协议和违法进行经营者集中等行为;不得滥用优势地位强迫商家站队“二选一”,对平台内经营者的选择平台行为实施不合理限制或附加不合理条件;不得利用技术手段实施妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或服务正常运行的行为”等。10今后可能还会有更多涉及平台经济领域的反垄断执法案件。

结合上述分析来看,在今后相当长一段时间内,我国对于平台的反垄断规制的广度、深度将不断加强并将维持严厉的态势。平台企业因此所面临的反垄断法律风险和违法成本也会越来越高。在违反反垄断法的情况下,除了可能会被行政执法机关处以巨额罚款(最高可处企业上一年度销售额的10%)、没收违法所得外,还可能面临第三方的民事损害赔偿诉讼。对于平台企业而言,为了避免、降低相关的反垄断法违法风险,有必要依法经营,将反垄断合规的工作予以彻底的贯彻和落实。


[1] 具体请参考:http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202104/t20210409_327698.html

[2] 具体请参考:http://tech.sina.com.cn/i/2015-11-03/doc-ifxkhcfn4329749.shtml

[3] 具体请参考:https://new.qq.com/omn/20191014/20191014A0P82V00.html

[4] 具体请参考:http://www.samr.gov.cn/xw/zj/202012/t20201224_324638.html

[5] 具体请参考:https://finance.sina.com.cn/tech/2021-04-10/doc-ikmyaawa8844379.shtml

[6] 具体请参考:http://www.samr.gov.cn/xw/zj/202012/t20201214_324335.html

[7] 具体请参考:http://www.samr.gov.cn/xw/zj/202103/t20210312_326737.html

[8] 具体请参考:http://jrj.beijing.gov.cn/jrgzdt/202103/t20210310_2303630.html

[9] 具体请参考:https://app.www.gov.cn/govdata/gov/201911/08/450608/article.html

[10] 具体请参考:http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/06/content_5558481.htm

阅读原文

手机扫一扫
分享这则文章