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中国正式提出申请加入CPTPP,这将不亚于二次入世

2021-09-17/专业文章/ 彭俊  

引言:2021年9月16日,中国正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。

CPTPP由TPP演变而来。2015年10月,美日等12个成员国完成TPP谈判,并于2016年2月正式签署TPP。2017年1月,特朗普就职美国总统当天宣布退出TPP。美国退出后,TPP剩下的11国在日本推动下继续推进TPP,并在2018年3月8日签订了新的贸易协定,也就是CPTPP。

2015年10月TPP谈判结束时,我发表了《达到TPP的高标准是二次入世》一文1,并在接受央视采访时说了两点看法,“首先,我们要看待TPP是阳谋非阴谋,是倒逼非遏制;第二,千言万语归结成一句话,中国是有办法的。时间在我们这边。”

借着中国正式申请加入CPTPP之机,重发6年前的旧文,期待共同讨论。

一、WTO与TPP的关系

1. WTO是TPP产生的法律基础

WTO在《关税及贸易总协定》(GATT)第24条和《服务贸易总协定》(GATS)第5条对关税同盟和自由贸易区等区域贸易安排做出了规定。根据GATT第24条第4款和第5款,“各缔约方认识到,宜通过自愿签署协定从而发展此类协定签署国之间更紧密的经济一体化,以增加贸易自由……”,“因此,本协定的规定不得阻止在缔约方领土之间形成关税同盟或自由贸易区,或阻止通边形成关税同盟或自由贸易区所必需的临时协定……”。由此可见,WTO允许成员通过缔结等区域贸易协定来给区内成员提供更优惠的待遇。简言之,GATT第24条是TPP等区域贸易协定产生的法律基础,区域贸易协定是WTO所规定的最惠国待遇的例外。

2. TPP是WTO的升级版

从目前美国贸易代表办公室公布的TPP概要来看,TPP共有30章,主要涉及20多个议题。其中,一半以上议题属于WTO已有的范围。TPP提高了WTO原有部分议题的标准,给其成员施加了更加自由化的义务,并纳入了一些新议题(如投资、电子商务、竞争政策、国有企业、劳工、环境)。举例而言,TPP设立的高于WTO的标准主要体现在:

  • 货物贸易领域更低的关税税率和更少的非关税壁垒。

  • 更加严厉的知识产权规则。例如,根据之前维基解密披露的《TPP知识产权章节草案》来看,“刑事门槛”可能降低,原来要具备一定“商业规模”的盗版行为有可能变成只要具备“商业目的”盗版行为就要入刑。

  • 服务贸易领域的“负面清单”。WTO的《服务贸易总协定》(GATS)采取的是“正面清单”模式,即WTO成员只需对在其清单上列出的承诺开放的领域对外资开放。与WTO不同,TPP要求其成员列出不予开放的领域(即“负面清单”),没列在“负面清单”上的领域或部门要对外资开放。

  • 新的投资领域自由化的规则,包括投资负面清单制度和投资者诉东道国争端解决制度。

由此可见,TPP源于WTO,更可以说TPP是WTO涵盖协定的升级版。

二、中国与TPP的关系

1. 中国的FTA战略与TPP

在WTO多边贸易谈判停滞不前情况下,美国提出了TPP、TTIP(跨大西洋贸易和投资伙伴协定)和Tisa(诸边服务贸易协定)的3T区域贸易自由化的战略,中国也提出要“建立高标准自由贸易区网络”的FTA战略。

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)中,中国明确提出要“加快自由贸易区建设。坚持世界贸易体制规则,坚持双边、多边、区域次区域开放合作,扩大同各国各地区利益汇合点,以周边为基础加快实施自由贸易区战略。改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制,加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判,形成面向全球的高标准自由贸易区网络。”在“一带一路”战略上,中国提出了要“展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作”。

对比 TPP的战略目标,即“成为里程碑式的、21世纪的贸易协议,为全球贸易确定新标准,并且纳入能够增强TPP成员国在全球经济中竞争力的下一代议题”,中国的FTA战略并无本质不同。

从中国的FTA实践来看,中国在坚持多边主义的前提下,同时大力开展FTA的谈判。前不久,中国已经分别与澳大利亚和韩国达成了FTA。现在也加紧推进与美国和欧盟的双边投资协定的谈判以及中日韩FTA和《区域全面经济伙伴关系》(RCEP)谈判。这些谈判所涉及的很多贸易与投资规则的标准已经达到或者接近TPP的标准。例如,在2013年7月举行的第五轮中美战略经济对话中,中国就已经同意以准入前国民待遇和“负面清单”为基础进行投资协定谈判。

从长期来看,中国的FTA战略目标与TPP并没有实质性区别。

2. 中国现状与TPP的差距

从中国目前所签订的FTA和国内法律法规来看,TPP中的许多规则与标准,尤其是与新议题相关的一些规则和标准,中国短期内难以达到或者需要承担较高昂的成本,尽管中国的长期战略目标与TPP的并无实质性区别。

1)环境和劳工

TPP在环境和劳工方面都分别设了专章进行规定。TPP中的环境标准据称是目前标准最高的,其所涉范围包含污染、非法野生动物贩运、非法砍伐、非法捕捞和保护海洋环境等环境挑战方面。TPP还把环境争议纳入其争端解决机制。此外,TPP提倡发挥非政府组织作用和私营企业的社会责任。在劳工议题上,对劳工保护标准做出了非常细致的规定,涉及消灭强迫劳动、消灭童工现象和禁止某些极端恶劣的童工形式、消除雇佣歧视;不为吸引贸易或投资而在减损基本劳工权利法律的实施进而影响TPP各缔约方之间的贸易或投资。

跟TPP相比,中国以前签订的FTA中很少涉及环境条款。只有近年签订的《中国-新西兰自由贸易协定》(简称“中新FTA”)和《中国-冰岛自由贸易协定》中才开始出现单独的环境协定或者谅解备忘录;中国目前签订的FTA基本上没有劳工议题的专章,只是在个别FTA中有个别条款涵盖劳工问题(例如中新FTA)。除了条款不如TPP规定得详细和细致,最关键的是目前中国所签FTA的环境和劳工问题没有纳入争端解决机制。

2)国企条款

最令中国国内感到担忧的也许是TPP的国企条款。TPP的国企条款主要适用于主要从事商业活动而不是公共服务的大型国有企业。TPP要求各缔约方确保国有企业以商业考虑为基础做出交易决定,除非这么做与其提供公共服务的授权不符;要求其缔约方不通过对国有企业提供非商业帮助给别国利益带来不利影响,要求国企或享有特权的公司与其他企业处于平等的竞争地位。

中国在《决定》中也提到要推动国企完善现代企业制度,要求国企改革“必须适应市场化、国际化新形势,以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点”。可见中国国企改革的市场化方向与TPP的目标是一致的。但由于历史原因,中国国企改革不能一蹴而就,短期内达到TPP的标准是比较困难的。

3)知识产权

TPP主要涉及了专利、商标、地理标志、公共健康(包括制药业)、版权、知识产权执法等六方面内容,具有明显的“超TRIPS”特征(即高于WTO的《与贸易有关的知识产权协定》所设定的知识产权保护标准)。TPP规定了一些中国国内知识产权法尚未涵盖的内容,例如关于“非披露测试数据以及新药或农用化学制品的保护”的内容。

4)电子商务

TPP在电子商务议题上规定了丰富的内容。TPP缔约方承诺,将在确保保护个人信息等合法公共政策目标得到保障的前提下,确保全球信息和数据自由流动,以驱动互联网和数字经济。目前中国只有两个自由贸易协定对电子商务问题作出了专章规定。不过,从《中国-韩国自由贸易协定》中的电子商务章节与TPP中的电子商务章节的对比来看,二者的差异并不大,只是TPP在某些问题方面的规则较为细致。

3. 中国自贸区的实践既在试验类似TPP的高标准,也在促进国内管理体制基因层面的改革

中国正在通过建立自由贸易试验区来试验TPP所倡导的一些高标准的国际经贸规则。2013年国务院印发的《中国上海自由贸易试验区总体方案》提出上海自贸试验区要“率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系,使试验区成为我国进一步融入经济全球化的重要载体”。上海自贸区在其成立的两年间,已经在多方面尝试与TPP接轨的改革,其中比较突出的是上海自贸区“负面清单”的出台和完善以及采取促进贸易便利化和金融创新的措施。

中国政府正以前所未有的开放态度去逐步靠近TPP高标准的规则,并通过加强对外开放深化国内政府管理体制的改革。中国在《决定》中明确指出要“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”。这将是中国政府管理体制上的一次基因上的改变。

三、从WTO到TPP

现在中国面临的情况与当年入世的情况颇为类似。中国加入WTO时的法律制度和政府管理体制与WTO规则的差别与中国目前与TPP高标准的差别相比,目前的困难不会比入世时更大。

中国入世十年间,中央政府共清理各种法律法规和部门规章2300多件,地方政府共清理地方性政策和法律法规19万件。历史证明,中国加入WTO虽然遇到了很多挑战,但也从贸易自由化中获益良多。入世十多年是中国快速发展的黄金时代,中国一跃成为第一贸易大国,社会经济民生都获得了长足的发展。

TPP的达成对于中国既是机遇,又是挑战。中国早已开始积极拥抱新一代的国际经贸规则,中国为达到TPP高标准进行相关法律法的“废、改、增”也将不是难以完成的任务。因此,我们不妨积极面对TPP,依托全面深化改革的战略,把达到TPP的高标准当作“二次入世”。

延伸阅读

2015年10月8日,金诚同达律师事务所高级合伙人彭俊律师做客央视,在CCTV News频道的Dialouge栏目,与主持人和对外经济贸易大学刘宝成教授,就“跨太平洋伙伴关系协定”的热点问题进行了探讨。

针对有关TPP的一些说法,彭俊律师认为:“首先,我们要看待TPP是阳谋非阴谋,是倒逼非遏制;第二,千言万语归结成一句话,中国是有办法的。时间在我们这边。”


[1] 《实务透视:达到TPP的高标准是二次入世》原文,发表于2015年10月。

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