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美国商务部反倾销反补贴严苛新规发布及其影响

2021-09-23/专业文章/ 徐铮  吴逸凡

2020年8月13日,美国商务部(以下称“商务部”)发布公告,称将对《联邦行政法规》中有关贸易救济调查的规定进行修订。根据商务部公布的文件,该修订将主要修改原有新出口商复审(New Shipper Review)和产品范围复议(Scope Rulings)两大程序的有关规定,还将新增反规避调查(Circumvention Inquiries)和协助美国海关确定涉案产品范围程序(Covered Merchandise Referrals)两大新规定。该公告同时给予了社会各界对该修订的草案进行评论的机会。拜登政府上台后,冻结了包括本次新法规修订在内的特朗普政府期间尚未发布的新法规,并对其进行了审查。

2021年9月16日,商务部又发布公告,称综合考虑各方问题后,商务部已确定了最终的修订案,并于2021年9月20日在《联邦公报》上正式公布了新法规的具体内容。修订后的各项新法规将于《联邦公报》公布日的30天或45天后正式生效。

本次新法规的主要变化如下:

1. 修改有关新出口商复审(New Shipper Review)的规定

商务部称,由于《2015年贸易便利化和贸易执行法》(简称“EAPA”)已经修改了《1930年关税法》第751(a)(2)(B)条有关新出口商复审的规定,商务部将根据新的《1930年关税法》修订相关法规。商务部表示,EAPA对新出口商复审制度的滥用表达了关切,规定了新出口商必须符合“善意销售(bone fide sale)”才能通过新出口商复审获得单独税率,并修订了认定善意销售的具体方法。据此,商务部对相关行政法规进行了如下修改。

首先,商务部修改了法规351.214条(a)及(b)(1)款,规定如外国出口商或生产商申请新出口商复审,其不仅须有出口或销售,且该出口或销售应为“善意销售”。其次,商务部新增了法规351.214条(b)(2)(iv)款(原(b)(2)(iv)款顺延为(b)(2)(v)款),要求新出口商复审的申请必须包含两份声明,一是出口商或生产商声明其将在调查期间尽可能地提供与美国非关联客户有关的必要信息,二是出口商或生产商的美国非关联客户声明其愿意参与调查。再次,商务部修改了法规351.214条(b)(2)(v)款(即原(b)(2)(iv)款),新增外国生产商或出口商须提供销售价格、数量、费用、利润等的要求,以供商务部判断是否为“善意销售”。最后,商务部新增了法规351.214条(k)款,明确列举商务部在判断“善意销售”时须考虑如下要素:

  • 销售中各参与方,是否是在原审税令发布后特别为本次销售而成立的;

  • 买卖双方是否有被调查产品之外的其他业务;

  • 销售的数量;

  • 商务部认为相关的任何其他因素。

与2020年8月的草案相比,商务部在最终文本中删去了要求美国非关联客户声明其未在原审调查期从外国生产商或出口商处购买过被调查产品及声明完全配合调查的内容,而仅要求美国非关联客户须声明其愿意参与调查。在判断是否是“善意销售”时,美国商务部也不再要求外国出口商及美国进口商没有在相同类似产品的税令中滥用新出口商复审以逃税的先例。

本条新法规将于2021年10月20日生效,即《联邦公报》公布后的30天。

2. 修改产品范围复议(Scope Ruling)的规定

在产品范围复议程序上,美国商务部修改了程序的各项期限,细化了产品范围复议的内容,并增加了“追溯征收保证金”的条款。

首先,新法规规定程序的立案时间将是《联邦公报》的公布时间,并明确商务部应在产品范围复议申请提交后的30天内决定是否立案,如30天内未拒绝,则自动立案。新法规还明确了产品范围复议的终裁时间为立案后的120天,但可延期至立案后的300天。而调查程序中原20天的期限均变为30天(如立案后30天内各利益相关方可向商务部提交事实信息及抗辩),原10天的期限均变为14天(如第一轮抗辩后14天内各利益相关方可向商务部提交新的事实信息及反驳)。

其次,法规细化了产品范围复议的具体审查内容。新法规明确新增了产品范围复议将包括原产地审查(351.225条(j)款),还规定了产品范围复议将主要依靠原有产品范围文本,并仅在原有文本无法决定时依据被调查的具体产品的特性(如物理化学特性、尺寸和其他技术特性)作出裁定。新法规还就存在被调查产品为其他产品所包含时商务部可采用的裁定方法(351.225条(k)款)。

最后,法规新增了“追溯征收保证金”的条款。修订前的法规仅规定初裁时(多数时候与立案同时)商务部可指令海关暂停清关。但新法规在旧法的基础上新增了“例外”规定,即商务部可在利害关系方提交具体的请求后,另行确定一个暂停清关开始的日期(这个日期通常早于初裁日/立案日),且商务部应根据利害关系方提交的证据来确定该另外的日期。这一规定将导致立案日前进入美国关境的涉案产品被追溯征收双反保证金。

本条新法规将于2021年11月4日生效,即《联邦公报》公布后的45天。

3. 新增反规避调查(Circumvention Inquiries)的相关规定

在美国贸易救济法律体系中,反规避调查虽在《美国1930年关税法》中有所规定,但在本次修订之前,并无联邦行政法规的细化规定,且其内容同产品范围复议相重叠及混淆。这一情况造成了实践中反规避终裁时间拖延等问题。本次新增的有关反规避调查的法规一定程度上回应了实践中的部分“痛点”,明确了反规避调查的具体内容。

首先,新法规明确了各关键节点的期限。例如,商务部的立案期限是接到申请后的30天,必要时可延长至45天;初裁期限是立案后的150天;而终裁期限是立案后的300天,必要时可延长至立案后的365天。

其次,最终的新法规在何时对涉案产品适用双反保证金上,并未完全支持美国国内产业的无理主张。在2020年8月的草案中,商务部提出“反规避立案后,所有未清关的涉案产品应全部暂停清关,并立即征收双反保证金”。而在之后的法规评论中,多方向商务部表示反对这一草案。最终,商务部在新法规中仍然维持了目前实践中的“反规避立案后,仅通知海关已立案,不通知暂停未清关进口的清关工作,”并维持仅在“反规避的初裁后,通知海关对立案公告于联邦公报上刊载之日起进口的产品暂停清关并征收双反保证金”。

然而,和新的产品范围复议程序一样,商务部仍然为追溯性的清关暂停敞开了大门。新法规规定,商务部可在利害关系方提交具体的请求后,另行确定一个暂停清关开始的日期(这个日期通常早于立案公告日)。这可能导致立案公告于联邦公报上刊载之日前进入美国关境的涉案产品被追溯征收双反保证金。

本条新法规将于2021年11月4日生效,即《联邦公报》公布后的45天。

4. 新增协助美国海关确定被调查产品范围程序(Covered Merchandise Referrals)的相关规定

2015年EAPA生效后,美国海关可以对反倾销和/或反补贴税令的潜在逃税行为进行民事行政调查(“EAPA调查”)。根据EAPA,如果在EAPA调查过程中,海关无法确定相关商品是否属于税令涵盖的被调查产品,则海关可将此事提交给商务部以做出决定。商务部据此新增了协助美国海关确定被调查产品范围程序的相关规定。

首先,法规明确了各关键节点的期限。商务部的立案期限是接到海关请求后的20天,终裁期限是立案后的120天,必要时可延长至立案后的150天。其次,法规明确,本程序的具体调查方法和反规避及产品范围复议的调查方法一致。第三,和产品范围复议一致,法规规定初裁时(多数时候与立案同时)商务部可指令海关暂停清关,但本部分没有保证金追溯征收的“例外”规定。

本条新法规将于2021年11月4日生效,即《联邦公报》公布后的45天。

5. 新法规的其他修改

新法规对第351.103条进行了修改,新增了新的产品范围复议程序、反规避调查程序及协助美国海关确定被调查产品范围程序中各方登记应诉、访问商业秘密信息等程序性事项的基本规则。

新法规对第351.203条进行了修改。新的法规确定,双反调查的立案申请阶段,申请人国内产业支持情况的评论意见须在立案后5个工作日前提出,而对评论意见的反驳意见须在评论意见提交后的2个日历日内提出。旧法规中,该评论最晚可在预期的立案日提交,这就导致商务部没有时间充分评估反倾销或反补贴的申请是否有足够的行业支持。因此商务部修改了相关法规。

新法规新增了第351.228条。该条要求美国进口商提交证明函以说明进口的货物是否涉及反倾销或反补贴税令。

最后,新法规还修改了原法规第351.402条,小幅修改了进口商在进口有双反税令的货物时,应向美国海关提交的“出口商是否补偿进口商双反保证金的声明”的内容。

6. 总结

综上所述,本次美国双反法规的修订,收紧了新出口商复审这一可能给予出口国企业绕开高税率机会的程序,释放了通过产品范围复议及反规避调查程序严厉打击规避双反税令行为的信号,并加强了商务部和海关的跨部门执法合作,全方位体现了美国政府自2015年EAPA生效以来“狠抓双反税令执行、严防税令规避行为”的贸易救济政策。

反规避是此次法规修订的重中之重。这再次提醒我国企业,在对美出口的过程中,一定不要采取诸如非法转运等违法的规避措施。如果双反涉案企业在第三国设厂生产并对美国出口,务必要聘请专业律师对产品原产地认定及是否构成对双反税令规避进行深入的事前分析,以避免因后续产品不被认定为第三国原产或被认定存在规避行为而无法对美出口造成对外投资损失。

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